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公眾號後臺發送「報告」，可提取此前章節
編者按：在失連女事件四周年之際，自由娜拉小組與許多民間行動者合力完成了這份民間報告。我們搜集並整理了2022到2025年初關於農村精神障礙女性與人口販運議題的官方與民間資料，試圖從7個不同維度（打擊拐賣犯罪力度、綜合立法進度、部門協調合作度、精康融合程度、普法宣傳力度、信息公開透明度、民間社會賦能）追蹤政府在維護農村精神障礙女性權益與治理人口販運議題方面的進展與不足，基於有限的公開信息對各省市的治理情況進行評估，並記錄海內外民間社會對議題的關注與行動。我們希望以這樣的方式持續追蹤「小花梅」們的處境，只要還有一個小花梅仍在不為人知的角落，我們就不會放棄追問與行動。
正式發布完整報告之前，自由娜拉預計在這兩周逐章發布報告內容，歡迎讀者對報告內容提出評論、補充、批評，或進一步收集材料撰文闡述，也歡迎各平臺/媒體持續跟進。夥伴們可通過郵箱聯絡獲取更多內容素材。
以下是本報告的第三章。
三、部門協調合作度
《中國反對拐賣人口行動計劃（2021—2030年）》（以下簡稱「行動計劃」）中的行動措施分為六大板塊，（一）健全預防犯罪機制；（二）打擊犯罪和解救被拐賣受害人；（三）加強被拐賣受害人的救助、安置、康復和回歸社會工作；（四）完善法律法規和政策體系；（五）加強宣傳、教育和培訓；（六）加強國際合作。對應的行動措施有92條，涉及的國務院反拐部際聯席會議成員單位有34個，主要單位包括中央政法委、公安部、最高法、最高檢、教育部、民政部、國家衛健委、全國婦聯等部門。92條行動措施中，公安部作為負責部門的共有58條，佔所有措施的63%；民政部作為負責部門的條目有32條，佔所有措施的35%；司法部牽頭的條目有20條，佔22%。
從數量上，上述三部門在行動計劃中承擔責任佔比位居前三，部分反映了中國政府拐賣治理中刑事中心主義（重打擊，輕預防、保護與救助）的特點。婦聯或殘聯作為牽頭單位的行動措施分別佔6條和8條，一定程度折射出兩部門在行動計劃中的角色與權重。行動措施中提及「殘疾」5次，「精神/智力殘疾」1次，「婦女/女性」13次，「農村婦女」2次，「兒童/未成年人」33次，「女童」1次，這也與報告撰寫團隊在新聞檢索中所觀察到的反拐工作傾向一致：當前反拐工作傾向於未成年人，對精神/心智障礙群體，特別是身處農村、面臨多重邊緣化的婦女所遭受的販運與暴力，並未給予足夠的關注。
反拐計劃中許多行動措施除負責部門外，也指定了配合部門，這對各部門之間的跨部門信息共享與協作提出了更高的要求。在當前行政體制下，這無疑對各成員單位是一個巨大的挑戰。
整體評分：差/不足/良好/優秀
與往年相比：提升/不變/下降
進展
（一）專項行動/部際聯席會議
過去三年，公安部牽頭召集了國務院反拐部際聯席會議，並成立打擊拐賣婦女兒童犯罪專項行動領導小組，在全國範圍內開展了兩輪打擊拐賣婦女兒童犯罪專項行動（2022年3月1日-12月31日【1】，2024年3月18日-12月31日【2】）。期間聯合了公安部有關業務局、國家移民管理局、民政部、國家衛健委、全國婦聯等有關部門，推進現案與積案偵破、被拐婦女兒童解救及尋親等工作。
（二）聯合發布規範性文件
多部門以聯合發布規範性文件的形式，完善對易被拐賣人群的支持與保障：2023年底，民政部、國家衛生健康委、中國殘聯聯合印發《精神障礙社區康復服務資源共享與轉介管理辦法》【3】，提出精康服務專業人員「應無性侵害、 虐待、拐賣、詐騙、暴力傷害等違法犯罪記錄」。2022年7月，陝西省委平安辦、省婦兒工委辦聯合發布《關於進一步加強婦女兒童權益保護工作的意見》【4】，對於拐賣婦女兒童等違法犯罪行為，要求公檢法司一定要對受害人及時實施解救，對嚴重侵害婦女兒童權益的侵權之訴開闢「綠色通道」。婦聯組織要積極反映拐賣婦女兒童的案件線索，督促、協助有關單位依法辦理重大疑難案件。
（三）不同環節的跨部門合作
在打擊犯罪層面，多地（河北省【5】、雲南南華【6】、福建廈門【7】、山東聊城【8】、遼寧北鎮【9】、甘肅酒泉【10】）公安、檢察院與婦聯積極合作，在拐賣線索拉網式排查、警情雙向推送，探索了潛在的基層聯動模式。在2022年《婦女權益保障法》修訂後，最高檢會同婦聯發布了《保障婦女權益檢察公益訴訟十大典型案例》，分享檢察機關藉助公益訴訟開展跨部門協同的經驗：運用公益訴訟的前置程序檢察建議，推進具體行政行為整改，推動構建聯防聯動的涉家庭暴力婦女保護體系，協同具有反家暴職責的部門召開會議，共同商議措施，搭建聯動履職信息共享平臺。
司法救助方面，最高檢與全國婦聯在2022年3月至年底共同開展「關注困難婦女群體，加強專項司法救助」專項活動，加強對遭受家庭暴力、性侵害、拐賣等困難婦女群體的救助幫扶，要求檢察機關將其作為重點對象，協同婦聯組織加大救助幫扶力度。江西省人民檢察院與婦聯等下級部門積極響應，印發《關於進一步做好睏難婦女國家司法救助工作的工作意見》落實相關要求。
在事後救助、安置與康復層面，部分地方的民政系統（河南省【11】、四川巴中【12】）做了初步探索，河南省在開展疑似精神障礙流浪乞討人員排查工作、建立全鏈條閉環式服務保障體系的過程中，配合公安開展打拐行動。巴中民政則以救助管理站作為依託，會同市區兩級公安機關、屬地就業服務管理局與民政部門，在疫情期間為被拐個案提供了採樣尋親、心理援助、返鄉落戶、技能培訓、融入社會的全鏈條支持。
差距/問題
（一）除少數核心部門外，多數反拐部際聯席會議成員單位的行動與協同有限
儘管行動計劃中對34個成員單位提出了行動措施，其中24個單位被指定為具體行動措施的「負責部門」，現實卻是，可檢索到的多數部門的反拐行動足跡極為有限。如農業與農村部自2020年以後，幾乎沒有發布任何與拐賣、精神障礙、智力障礙相關的信息，最近一條公布的《關於加強法治鄉村建設的意見》【13】中打擊的拐賣主要針對「收買外籍婦女為妻、非法收養兒童等違法犯罪活動」。人力資源與社會保障部唯一與拐賣相關的信息是，2022年遼寧省人社廳在「技能遼寧行動」【14】中將解救的被拐賣婦女納入就業重點群體。
（二）缺少具體數據以實現對部門協調效果的跟進與監測
在公開信息中，相關部門沒有具體數據（如反拐行動預決算、實際移交的線索數量、轉介到婦聯並得到救助的個案等）供社會公眾、第三方部門對負責部門協調的實際情況進行跟蹤監督。部分地方（如四川巴中）對拐賣個案的處理有「特事特辦」的特徵，缺少可持續的協同機制。政府反拐工作的宣傳報導浮於表面、缺乏細節和後續跟進、著重於政績表演和塑造典型，對於宣傳背後實際工作進展如何，是否如和順事件中縣公安局一樣【15】，公然把瀆職汙點扭曲為光榮政績，公眾不得而知。
（三）部門之間壁壘森嚴，協同工作推進困難
多份來自黨政體制內部的調研顯示（政府部門間信息共享存在的問題與對策研究【16】；論行政執法中的跨部門協同問題及其治理【17】；做好流浪乞討人員救助管理工作的思考與建議【18】；全國婦聯談家暴【19】；流浪乞討人員社會救助中存在的問題和對策研究【20】），跨部門協作中頻繁存在「各自為政、部門壁壘、條塊分割、煙囪林立、信息孤島」的現象。在基層開展執法和救助、安置等工作中，民政、公安、婦聯等部門間存在的權責劃分不明晰、工作人員能力建設不足、地方落實經費不足等問題，造成了相關部門相互推諉扯皮，行政不作為與行政亂作為現象屢見不鮮。政府反拐工作中消極執行和運動式執行的交替出現，也是此類問題長期未得到解決的體現，我們在失連女事件、和順被「收留」事件中都見到此類狀況。
（四）未成年人成為反拐行動主要保護目標，而農村精障婦女在反拐行動中被邊緣化
國務院和各級政府在反拐行動中，往往將未成年人作為優先保護的對象，對未成年人保護的重視值得肯定，但對農村精障婦女的關注和保護則由於該群體的多重邊緣性，在政策執行中遭到忽視。
我們在對2024年內幾個部委的微信公眾號平臺檢索中發現，部委的宣傳內容中，「兒童/未成年」關鍵詞的出現頻率，遠多於「拐賣」「殘疾/殘障」「婦女」「精神障礙/殘疾」「心智障礙/智力障礙/殘疾」等關鍵詞。一定程度上這也反映出在對特殊群體的保護工作中，農村精障女性難以獲得足夠的能見度。她們位於「農村」，但並不在農業與農村部的規劃與工作中得到重視；她們具有「精神障礙」，但精康融合的項目資源往往聚集在城市地區，尤其是經濟發達的沿海省份；她們是易被剝削和拐賣的婦女群體，但當前基層的婦女權益保障工作中，她們往往是因經濟困難、家庭暴力、（在城市中）流浪無著等性別困境，才罕見地被基層工作人員「看到」。即便如此，精神障礙和智力障礙使她們重度失語，即使在少數被媒體和輿論關注的案件中，包括豐縣失連女事件、山西和順「被收留」事件，她們依舊被視為無法為自己求助、發聲、做決策的個體，許多時候被家人、收買者、公權力、精神衛生專家、主流媒體與自媒體代表發言。
從疫情的強力清零治理、公安部發起的打拐專項行動與「團圓」行動，到政府主動宣傳的四川巴中的案例【21】，我們看到，政府並非缺乏解決此類案件的資源與方法，但如何讓這種「特事特辦」、「運動性執法」的路徑依賴，轉變成政府在反拐行動計劃中所說的「集預防、打擊、救助、安置、康復於一體的反拐工作長效機制「與」反拐工作協調、配合、保障機制「，是所有國家公職人員應該反躬自問的問題。
圖表9：2024年部委微信公眾號關鍵詞頻統計
來源：各部委官方微信公眾號
（五）民政系統中救助站工作的障別敏感度和可持續性有待提升
在中國民政統計年鑑中，包含對救助站情況的數據統計。具體有：基於床位的救助站數量及面積統計；基於性別、受教育程度、職業資格和人員性質的職工數量統計；基於年齡、性別、家暴經歷、身份信息、站內站外的救助人次統計；基於殘障、成年與否的滯留人員統計、年度固定資產與收支統計等。然而，救助站未對執行細節與成效進行評估與公示，外界只能依靠救助站宣傳平臺的新聞獲取信息。
從相關新聞來看，救助站的核心工作聚焦於流浪乞討人員季節性（夏/冬季）救助、日常救助和返鄉安置等，但各地具體工作流程不盡相同。救助站合作對象廣泛，涵蓋外地或下級救助站、公安牽頭的尋親工作室、城管、醫院、尋人平臺、尋親志願者/志願組織及民間救援隊等。在救助手段上，則綜合運用了DNA比對、人臉識別、聽音辨別、公安人口及戶籍系統查詢、社會救助管理信息系統、民政全國救助尋親網、今日頭條/抖音/微博尋人、地方媒體尋人、轉介醫療服務、對滯留人員落戶安置、為受助者註冊低保等方式。
《中國民政統計年鑑》對救助站受助人次開展了統計，可惜並未有分障別的統計信息，這導致民政系統對精神障礙和智力障礙流浪者的救助情況難以評估。然而，從山東棗莊【22】、江蘇南京【23】、浙江杭州【24】、上海【25】等地救助站的新聞報導中可以發現，此類受助個案並不少見。此外，現有流浪乞討人員的救助制度似乎更側重於服務於城市地區的市容市貌管理和形象維護，反映出救助資源上的城鄉差距。而一些流浪無著人員反映，TA們之所以抗拒返鄉，是因為返後生活保障依然缺失，這也暴露出救助站的保障工作缺乏上下遊銜接以及持續跟進機制。
建議
（一）細化並公開地方實施細則：從中央到地方，建議各成員單位儘快在《中國反對拐賣人口行動計劃（2021—2030年）》的基礎上，制定本部門所負責行動措施的實施細則。對於跨部門協作部分，應明確各部門的具體權責，制定並公開專項經費，儘快推動行動計劃的部署實施。公式部際聯席會議的有關產出，及時向公眾公示各負責部門執行進展及成果，延續中國政府過往在「湄公河次區域合作反拐進程 (COMMIT) 」【26】中的信息公開經驗，確保信息的及時完整發布。
（二）儘快推進並公開階段性評估成果：建議反拐部際聯席會議辦公室儘快開展反拐行動計劃實施情況的階段性（或中期）評估，督導檢查各部門和地方各級政府的工作進展，並將協調機制運行中的問題、挑戰、經驗與創新舉措納入監測評估範疇。同時，應推動黨委政府主要領導和分管領導定期、不定期聽取匯報、研究部署工作；將成員單位職責納入績效考核範疇，並將拐賣人口的預防、打擊、救助、安置、康復工作結合地方情況納入平安建設考核範圍。
（三）明確特殊保護群體：各成員單位在各自職能範圍內，應明確將農村精神障礙與心智障礙婦女納入受特殊保護群體，在實施細則、行動方案、專項經費中列明對特殊保護群體的重點關注措施，實現反拐工作的多群體和全覆蓋。
（四）持續開展能力建設：強化各部門與各級反拐行動負責人的意識提升與能力建設，尤其是重點拐賣流出與流入地，提升部門一把手和一線工作人員（村/居委會、網格員、社會工作者、醫護人員等）對人口販運各環節的敏感度、識別和處理能力，強化跨地域的對口部門聯動。
（五）借力公益訴訟程序：繼承並強化檢察機關藉助公益訴訟開展跨部門協同、監督、建議的經驗，包括但不限於：運用公益訴訟的前置程序檢察建議，推進具體行政行為整改，對公安部作為牽頭部門的監督，推動構建聯防聯動的反拐行動機制，推動聯動履職信息共享平臺的搭建。
（六）嘗試搭建尊重當事人自主權的公職監護制度：由婦聯、最高檢、最高院牽頭搭建公職監護機制保障，通過婦女兒童保護基金或彩票公益金作為財政撥款專項保障，或成立成年社會監護組織；引入檢察院公益訴訟職能，向法院提出申請，指定社會組織為當事精障女性的監護人，解決或監督被解救精障女性的安置問題。
（七）藉助既有入戶訪視制度開展線索排查：由公安部牽頭，全國婦聯、殘聯開展全國排查，協同村（社區）婦聯執委、殘疾人專職委員和基層網格員，分類掌握情況，開展入戶訪視，及時發現精神障礙、心智障礙的疑似拐賣個案，結合具體情況，對受困婦女開展「解救-返鄉-治療-康復-融合-長期服務」等一系列工作。
（八）逐步設置強制報告制度：繼承我國2020年至今「侵害未成年人案件強制報告制度」的推廣經驗與教訓【27】，政府部門應聯合設立並推行包括精神障礙或心智障礙群體在內的脆弱人群遭受或疑似遭受不法侵害的強制報告制度；明確具有報告義務的單位或個人，如具有密切接觸精神障礙或心智障礙個人條件的企事業單位、基層群眾自治組織、社會組織（包括但不限於：居（村）民委員會；醫院、婦幼保健院、急救中心、診所等醫療機構；社會工作服務機構；旅店、賓館等）及相應監督問責機制；逐步將制度納入《中華人民共和國婦女權益保障法》、《中華人民共和國殘疾人保障法》等專門立法中。
（九）建立專門信息平臺/完善既有信息平臺的聯動：推動全國救助尋親網、全國失蹤人口信息查詢系統、公安部兒童失蹤信息緊急發布平臺、打拐DNA資料庫、易流浪走失人員信息庫【28】等系統間的數據共享與交叉比對，搭建線上匿名舉報渠道（如12345等）以便公眾提供線索，信息同步到社區，由社區上門核查後視情況報警；提升基層工作單位的信息素養與敏感度，把失蹤、流浪或來歷不明的精神障礙與心智障礙女性及時納入資料庫中。
（十）暢通與社會組織協作機制：匯總基層經驗，推廣基層執法部門、民政服務部門與反拐志願者或社會組織的密切協作，通過政府購買等方式，依託民間志願者與社會組織發掘拐賣線索，開展個案幫扶與救助，為反拐行動計劃的實施情況提供監督、建言獻策等支持。
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（未完待續）
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